지속가능한 도시의 교통체계 - 브라질 쿠리티바의 도시계획에서 배운다 임삼진(전 녹색연합 사무처장, 녹색평화당 창당추진위원) 글머리에 브라질의 쿠리티바시는 1990년 유엔환경계획(UNEP)으로부터 '우수환경 및 재생상'을 수상했으며 1991년 미국의 시사주간지 타임지에 의해 '지구에서 환경적으로 가장 올바로 사는 도시'로 선정되었다. 또한 Wally N'Dow 유엔 인간정주회의(HABITAT Ⅱ) 의장은 1996년 터키 이스탄불에서 열린 유엔 도시정상회담에서 "쿠리티바는 세계에서 가장 창의 적인(Innovative) 도시"라는 극찬을 아끼지 않았다. 제3세계의 한 도시, 더구나 200만 인구 중의 10% 정도가 아직도 판자촌으로 된 슬럼에 살고 있는 쿠리티바시에 많은 사람들이 이런 찬사를 보내는 이유는 무엇일까. 브라질의 1인당 국민소득은 4,000불 수준이고 쿠리티바 시의 경우 최저임금이 월 200 불, 직장인의 평균임금이 월 300불 수준에 불과하다. 이런 수치들은 쿠리티바가 제3세계 도시 중의 하나라는 것을 보여준다. 1970년대 초 자이머 레네(Jaime Lerner, 그는 네 차례에 걸쳐 시장을 역임했고, 지금은 주지사임)를 비롯한 10여명의 도시계획가들은 이 도시의 문맹, 주택부족, 교통 및 도시 기반시설의 부족, 실업, 오염, 빈곤 등의 문제를 다른 제3세계의 도시들과는 전혀 '새로 운 방식'으로 해결하려고 시도했다. 이 그룹에는 20년동안 도시계획을 이끌어온 자이머 레네 전시장을 비롯해서 라파엘 그레샤(Rafael Greca) 현 시장, 쿠리티바 시정개발연구원 장, 개방환경대학장 등이 참여했다. 이들은 "도시에서 가장 중요한 것은 시민"이며, "정치 인은 시민들이 잘 살도록 하는 것이고, 시민들이 정치인을 신뢰할 수 있도록 일함으로써 보다 발전적인 방향으로 나아갈 수 있도록 해야 한다"는 신념을 갖고 20여년간 새로운 실험을 추진해왔다. 그 결과 시민들은 높은 수준의 삶의 질을 누릴 수 있게 되었다. 필자 가 이 도시를 방문해서 만난 많은 시민들은 이들에 대해 절대적인 지지과 신뢰를 보내고 있었다. 쿠리티바도 다른 도시들과 마찬가지로 도시의 급격한 성장에 따라 나타나는 많은 문제 들을 똑같이 경험했음을 생각할 때 이 도시의 도시계획 전반을 되돌아 보는 것은 도시문 제로 고민하는 우리에게 상당히 의미 있는 일일 것이다. 쿠리티바 도시계획의 철학 자이머 레네는 "쿠리티바는 다른 제3세계의 도시들과는 다르다. 왜냐하면 다르기 위해 서 노력해 왔기 때문"이라고 말한다. 쿠리티바시는 다양한 혁신(Innovations)을 통해 낮은 소득수준과 경제력을 극복하고 세계에서 가장 살기 좋은 환경도시가 된 것이다. 지난 20 여년동안 도시개혁을 추진해온 도시계획가들은 1970년대 초부터 공원을 세우고, 쓰레기 를 처리하고, 빈민을 위한 주거공간을 마련하고 대중교통시스템을 발전시키는 등 여러 가지 프로그램을 비용이 적게 드는 방식으로 추진해 왔다. 이들이 20여년 전에 채택한 쿠리티바의 도시 개발 철학은 무엇일까. 다름 아닌 환경에 대한 우선적인 고려와 도시의 주인은 사람이라는 인식을 도시계획의 출발점으로 삼았다. 최근에는 이런 인식이 세계적으로 보편화되었지만 20여년전 다른 도시들이 무분별한 성 장과 그로 인해 파생되는 여러 도시문제들의 뒷치닥거리에 바빴던 것과 비교한다면 시대 를 앞선 혜안을 갖고 있었음을 알 수 있다. 자이머 레네는 이렇게 말한다: "도시의 미래는 자연과 시민 사이의 조화에 있다. 우리 도시는 환경적으로 올바른 실천 을 통해서만 지구의 미래를 보장할 수 있다. 환경적으로 건전한 도시는 가능한 한 절약 을 해야 하며, 낭비를 최소화해야 한다. 교통혼잡과 대기오염을 줄이기 위해 개인교통수 단보다 대중교통수단을 우대해야 하며 자동차를 위한 대규모 교통투자를 막아야 한다. 자동차를 위한 대규모 투자 비용은 위생과 레져, 문화 등 삶의 질을 높이는 프로젝트를 위해 돌려질 수 있다. 도시의 성장관리는 필수적이다. 도시는 어떤 방향을 선택해야 할지, 어떻게 독자적으로 지탱해 나가야 할지를 알아야 한다. 대중교통에 대한 적절한 조치를 통해 잘 정돈된 성 장을 유도함으로서 조절가능한 도시 팽창, 그리고 미래와 현재 사이의 완벽한 결합을 보 장해야 한다. 쓰레기와의 전쟁은 각 가정과 직장에서 시작돼야 한다. 이곳에서 재활용이 가능한 쓰레 기를 단순히 분리배출하기만 해도 주요 원료에 대한 수요를 줄일 수 있고, 새로운 쓰레 기 처리시설의 건설 및 유지와 관련된 엄청난 비용을 줄일 수 있다. 쿠리티바의 경우 종 이 하나만의 재활용으로 하루의 1,200그루의 나무를 살려낸다. 모든 도시가 재활용을 활 성화한다면 세계적으로 엄청난 양의 나무를 살릴 수 있을 것이다. 이것은 금속이나 플라 스틱, 다른 천연자원의 경우도 마찬가지일 것이다." 이렇게 쿠리티바시 도시개발의 기본적인 철학은 대규모 도로와 거대 빌딩, 과시적인 프 로젝트를 위해 돈을 빌리는 도시재생의 일반적인 유형을 거부했다는 것이다. 또한 도시 의 무분별한 확장을 막고 기존 도시지역의 재생과 복구에 역점을 두었다. 또한 이들은 비용이 많이 드는 도시개발 방식을 채택하지 않았다. "좋은 아이디어는 그 어느 누구도 부정하지 않는다. 그런데 비용이 많이 드는 아이디어는 좋은 아이디어일 수 없다"는 것이다. 쿠리티바시의 업적은 지극히 '한정된 재원(財源)'에도 불구하고 삶의 질 을 누릴 수 있는 조건을 갖춘 데 있다. 특히 우리가 관심을 가져야 할 대목은 대규모 도 로 건설 프로젝트를 채택하지 않고 훌륭한 대중교통 시스템과 토지이용계획과 교통체계 를 결합시킨 점이다. 승용차보다 대중교통에 우선권을 부여함으로써 도심의 성장을 천천 히 움직이는 교통의 틀 안으로 제한할 수 있었다. 타임지는 브라질의 모든 사람들이 자이머 레네 시장의 이같은 "상식적인 접근방식 (commonsense approach)"에 지지를 보내고 있다고 평가한다. 여기서 '상식'이라는 표현 에 우리는 주목할 필요가 있다. 이른바 전문적인 지식과 행정보다 시민들의 상식에 기초 한 새로운 발상법이 오늘의 쿠리티바를 만든 핵심적인 철학을 이루고 있는 것이다. 여기에 대해 도넬라 메도우스는 "희망의 도시 쿠리티바시의 성공에 비밀이 있다면 그 것은 상층부에 있는 사람들이 문제를 제대로 해결하고자 하는 열의를 가지고 있다는 단 순한 사실에 있는 것으로 보인다"라는 평가를 내린다. 참여형 발전 모델의 추구 쿠리티바는 다양한 주민 참여를 시도하여 참여형(participatory) 방식으로 도시계획을 추진해 왔다. 정태적인 마스터 플랜이 동태적인 도시문제의 본질을 적절하게 다룰 수 없 음을 인식하고 단순하면서도 유연하고, 적은 비용으로 감당할 수 있는 대안의 개발에 초 점을 맞춘 것이다. 공무원들이 끊임없이 주민들과 토론하고 주민과 함께 문제를 푸는 방 식으로 도시 전반을 개조해왔다. "공원과 같은 서비스나 높은 질의 대중교통수단은 시민들에게 자부심을 준다. 사람들이 존중받고 있다고 느끼면 그들은 다른 문제들을 푸는 것을 도와줄 책임감을 갖게 된다"는 것이 자이머 시장의 지론이다. 도시의 주인인 시민이 자부심을 느낄 수 있는 도시를 만 드는 것이야말로 도시계획이 지향해야 할 기본인 것이다. 山中英生은 도시가 사람을 끌어당기는 요건으로 은 다음 요소를 든다: - 매력 있는 건 물과 가로 - 디자인이 잘돼 주위와 조화가 이루어질 것 - 매력에 이끌려 모여든 사람들 이 서로를 보고, 보임을 당하여 즐거울 것 - 싫증이 나지 않도록 변화가 있을 것 등이 그것인데, 필자는 쿠리티바야말로 이같은 도시의 매력을 골고루 갖춘 곳이라는 느낌을 강하게 받았다. 쿠리티바는 그 도시의 이런 매력을 어떻게 가꾸어 왔을까. 자이머 레네는 "보다 나은 도시에 대한 꿈은 언제나 그 주민들의 머리 속에 있다. 우리 시는 낙원이 아니며 다른 도시들이 갖고 있는 문제들을 대부분 갖고 있다. 하지만 우리 가 좋은 버스 시스템과 학교, 보건소를 제공할 때 시민들은 각자가 존중되고 있다는 느 낌을 갖게 된다. 우리는 무엇보다 아이들과 환경에 우선권을 두고 있다"고 말한다. 인간 의 에너지(Human Energy)가 도시의 발전에서 무엇보다도 중요하다는 것이다. 타임(Time, 1993년 1월 11일)지는 "쿠리티바시가 하나의 주제를 갖고 있다면 그것은 자기 의존(self-reliance)이다. 이 도시는 부유하지는 않지만 이 도시가 갖고 있는 모든 자 원을 잘 활용하고 있다. 예를 들면 재활용은 실질적으로 신앙적인 수준이다. 이 도시의 많은 공원에 만들어진 산책로는 음료수병으로 만들어진 램프가 빛을 발하고 있으며, 쿠 리티바 환경국 사무실은 낡은 전화 간판들을 이용해서 세워졌다. 가장 중요한 것은 시 정부가 사람들의 에너지를 일깨우는 법을 알고 있다는 것이다"라고 평가한다. 쿠리티바의 도시발전 과정은 곧 도시를 만들어 가는 시민들의 에너지를 일깨워온 과정이었던 것이 다. 도시계획의 전개과정 쿠리티바시의 도시계획은 1943년 Agache 계획에서 시작되었다. 프랑스의 한 도시계획 가가 세운 도시계획의 개요는 이 도시를 산업지역, 상업지역, 주거지역, 공공시민센터와 대학 캠퍼스를 위한 예비지역으로 분할했고 이들 지역의 통합은 도심에서 방사선형으로 뻗어 나간 주요 도로에 의해서 이루어지도록 한 것이었다. 1953년 최초의 존닝 계획 (Zoning Plan)이 승인되었지만 이 계획은 부분적으로만 이행되었고 1960년대의 도시계획 은 이전의 도시계획과 마찬가지로 기본적인 사회의 필요를 충족시키기 위한 것으로 근린 주구 단위로 나뉘어졌다. 근린주구의 단위를 기본으로 '포괄적인 순환체계, 초등학교, 공 공의 레크레이션을 위한 녹지공간, 토지 소유와 이용에 관한 일련의 규칙'을 마련하였다. 1965년 Jorge Wilheim이 쿠리티바시의 도시계획을 맡을 도시계획가로 공개경쟁에 의해 선출되었는데, 이 때 쿠리티바시의 주민은 470,000명에 달했고 연평균 인구증가율은 5.6% 수준이었다. 이 해에 시정개발연구원을 창립하여 시는 그에게 1966년 예비도시계획(the Preliminary Urban Plan)의 수립을 맡겼다. 1966년 쿠리티바 시정부는 시정개발연구원에 서 만든 '쿠리티바시 마스터플랜'과 'Zoning 규제'를 통과시켜 법제화했다. 예비도시계획의 가장 큰 목적은 도시생활의 질을 보존하는 것이었다. 세부 목표는 '중 심가의 교통혼잡을 줄이고 역사의 중심지를 보존하는 것, 교통과 토지이용을 통합하여 방사형의 도시성장패턴을 선형으로 변화시킬 것, 시 경계 내에 쿠리티바시 인구를 수용 할 것, 도시를 위한 전체적인 시설물을 공급할 것 등이었다. 도심으로 향하는 간선도로축 등 도시성장의 방향을 재수립하기 위한 일련의 세부계획들이 이같은 목적을 위해 세워졌 다. 이 무렵부터 처음으로 교통혼잡이 나타나기 시작했고 마스터 플랜에 제시된 선형 축 (구조 도로망 structural roads)을 중심으로 도시가 성장했는데 고밀도 주거지와 중간 규 모의 비즈니스 서비스 센터들이 나타나기 시작했고 교통수요의 증가에 따라 대중교통체 계가 세워졌다. 새로운 교통체계의 효율성으로 인해 이 축을 중심으로 도시성장이 진전 되었다. 시는 존닝 규제를 통해 주교통축을 따라 고밀도 개발을 촉진한 반면에 이들 축에서 멀 리 떨어진 토지에 대해서는 저밀도 구역으로 설정했다. 일부 새로운 교통축과 인접한 곳 에서는 시가 직접 토지를 취득하여 고밀도 주택단지를 개발해 17,000명의 저소득자를 거 주케 하였다. 1966년 당시만 하더라도 여전히 방사형 도시구조를 유지하고 있었기 때문 에 점차적으로 선형구조로 발전시킬 필요가 있었다. 최초의 존닝은 임의적인 토지 이용을 규제하는 것이었으며 특히 도심핵심지의 보존과 규제, 2개의 주 구조 부문(Structural Sector), 몇 개의 주거지역, 개발제한구역 등을 설정 했다. 1969년 존닝법의 개정으로 새로운 주거지역과 업무지역을 설정하고 무분별한 도시성장 억제를 시도했다. 당국은 2개의 주요한 구조축과 기본도로망을 세움과 동시에 녹지, 산 림, 공원, 전통적 중심지의 보행자 공간화 계획을 세웠다. 그리고 토지이용계획을 고려하 여 구조축의 경우 필요한 기반시설과 통합대중교통체계를 세웠다. 이 도시계획에 따라 우선 전통적인 핵심지역을 보존하고 이들 지역을 보행자 전용공간 으로 서서히 변화시켜 나갔으며, 산업시설을 특정지역에 집중시켜 주민의 생활의 질을 저하시키지 않도록 했다. 또한 도시기반시설을 공급하는 데 있어서 교육시설과 레크레이 션 시설, 근린 도로와 공원을 만드는 데 우선을 두고 시내 중심 가로의 교통압력을 줄였 으며, 도시 성장에 대한 적절한 조치를 통해 도시문제의 심화를 피할 것 등을 지향하였 다. 1970년대 시는 교통망을 재조사하여 선형적인 성장에 중점을 두어 계획한 도시설계를 지탱할 수 있도록 통합버스체계를 구축하고 이를 촉진하는 토지 용도 규제와 연계하여 광범위한 대중교통의 이용과 자가용 승용차의 최소 이용을 유도함으로써 교통혼잡과 자 동차 공해 저감을 추구했다. 당시 시장의 마스터 플랜 공모에 Jaime Lerner를 비롯한 그 의 그룹은 이런 계획들을 제시하였으며 1971년, Jaime Lerner가 시장에 임명되면서 이런 방향으로 도시를 발전시켜 나갔다. 여러 부문별로 이같은 도시계획의 실현 과정을 살펴 보자. 개방공간의 확충 인접한 바다를 갖고 있지 않은 쿠리티바시는 이를 극복하기 위해 새로운 개방공간 (open spcae)의 확충에 힘써왔다. 1970년 주민 일인당 0.46제곱 미터에 지나지 않았던 개 방공간을 늘려, 1992년 현재 51제곱 미터까지 확충하여 주민의 개방공간 면적을 세계 최 고 수준까지 끌어 올렸다. 뉴욕시의 일인당 개방공간이 14.5제곱 미터에 지나지 않는다는 것을 고려한다면 얼마나 개방공간이 넓은 것인지를 알 수 있다. 더구나 1970년 이래 쿠 리티바시의 인구가 164%나 증가했음을 고려한다면 공원과 광장의 증가 수준은 가히 놀 랄만한 것이다. 지난 20년동안 쿠리티바시는 '도시의 건축에는 나무보다 더 아름답게 설계된 것은 없다'는 인식 아래 가로에 1300만 그루의 나무를 심었는데, 나무를 주민들이 직접 심고 돌보도록 하고 있다. 또한 1000개의 광장과 16개의 공원을 건설했다. 이들 공 원 가운데 가장 큰 이과수공원은 그 면적이 3,075제곱 마일에 달한다. 이들 개방공간은 도시성장을 조절하는데 기여하며 시민들의 휴식공간을 제공해준다. 이들 공원에서 여유 를 즐기는 시민들의 모습은 삶의 질을 만끽하는 정신적 풍요를 느끼게 한다. 개방공간을 늘려온 자이머 레네의 철학은 "인생이 만남의 기술이라면 도시는 만남을 위한 무대장치다"라는 것이다. 쿠리티바시는 시민들에게 풍부한 보행자공간과 공원을 제 공함으로써 만남의 가능성을 증대시켜 왔다. 버스 터미널 조차도 쾌적하고 안락한 만남 의 장소가 되도록 했다. 선진국의 전유물로 알려진 보행자전용공간화(pedestrianisation)를 브라질의 쿠리티바시 는 이미 1970년대 중반에 시민들의 힘으로 이룩했다. 자이머 레네 시장은 도심을 관통하 는 4km에 걸친 왕복 6차선의 주 간선도로를 보행자 전용공간으로 만들고자 했는데 초기 에 상인들의 완강한 저항에 부딪쳤다. 또한 "헤괴한 정책으로 인해 교통대란이 일어날 것"이라며 브라질 언론은 따가운 비난을 퍼부었다. 언론은 연일 특집 보도를 내보내며 반 대 쪽으로 여론을 몰고 갔다. 이런 와중에 시장은 묘안을 냈다. 바로 1개월 동안만 시범 운영을 해보고 시민투표로 결정짓자는 것이었다. 필자는 지난 1996년 12월 이 도시를 방문해서 이 작업을 추진했던 자이머 레네 시장의 동료들을 만났는데 그들은 지금도 당시 상황을 또렷하게 기억하면서 약간 들뜬 감동 속 에서 이렇게 말했다: "가드레일로 이 도로를 막았지만 아무 일도 일어나지 않았습니다. 우리는 대혼란을 기다리던 언론을 크게 실망시켰죠. 소수의 자가용 이용자의 불편이 무 시해도 좋을 정도로 약간 늘어난 것을 제외하고는 나빠진 것이라고는 아무 것도 없었으 니까요. 첫날과 둘째 날만 해도 시민들은 명확한 판단을 하지 못했으나 사흘째되는 날부 터 시민들의 절대적인 지지가 우리를 흥분시켰습니다. '시민에게 도시와 도로를 돌려주자' 는 우리의 의도가 시민들에게 받아들여진 것이죠. 상인들도 당초 우려와는 달리 사람이 밀려들고 매출이 올라가자 찬성으로 돌아섰습니다. 한달 후 시민투표 결과는 우리의 정 책에 90%의 압도적인 지지를 보여주었습니다." 이 보행자전용공간 확대는 도시의 주인인 시민과 행정가의 지혜가 어떻게 만날 수 있 는지를 보여주는 상징적인 예일 것이다. 이를 도시계획가들은 '도시를 보행자에게 돌려주 기 위한 시도'라고 불렀는데 이같은 조치는 여러 가지 부수적인 효과를 거두게 했다. 우선 도심 공동화 현상을 막을 수 있게 되었으며 '꽃의 거리' 등 보행자 전용공간은 대 단히 인상적인 거리로 변화되어 하루 종일 사람들이 자유롭게 이동하는 도시 문화의 중 심지가 되었다. 이들 보행자 공간이 핵심상권으로 부상했을 뿐만 아니라 도시 전체에 활 력을 불어넣었다. 특히 상인들은 처음에 강력히 반대했으나 이후 상업이 활기를 띠게 되 자 찬성하는 입장으로 변화되었다. 전체적으로 교통량이 감소하면서 교통혼잡과 소음이 줄어든 도심구간 곳곳에 나무와 꽃을 심어서 도시에 대한 시민들의 애정을 키워나갔다. 호수 주변에 산책로와 자전거 도로를 만들어 주민의 휴식공간으로 만들었다. 도시지역 의 차량 속도를 시속 30km로 제한하는 교통진정(Traffic Calming)을 위해 도로 곳곳에 과속방지턱을 만들었는데 최근에는 이것을 첨단감시장비인 전자속도제어 시스템 (Electronic Speed Controller)으로 차량의 과속을 감시하고 있다. 차량 속도를 감지하고 이것을 운전자에게 보여주는 시스템을 학교 주변, 사고다발지역에 설치하여 차량의 속도 감속, 교통사고의 감소 효과를 거두고 있으며 교통정책 도입 시 다양한 효과 분석 및 범 죄예방효과 등의 부수적인 효과도 얻고 있다. 이런 노력으로 쿠리티바시는 브라질에서 교통사고율이 가장 낮은 도시가 될 수 있었다. 버스의 혁신을 통한 교통문제의 해결 늘어나는 교통수요에 대처하기 위한 방법을 모색하는 과정에서 쿠리티바시는 새로운 도로건설을 하거나 지하철과 같이 시간과 비용이 많이 드는 방식을 채택하지 않았다. 대 신에 버스 서비스를 최대한 활용하기로 결정을 했다. 최초의 이노베이션은 1974년에 이루어졌다. 급행차선(Express Line)이라고 불리운 버스 전용차로가 도시의 남-북축을 잇는 12.5마일에 걸쳐서 만들어졌다. 우리나라의 버스전용 차로와는 달리 다른 교통수단과 구분된 이 시스템은 하루에 25,000명을 실어 날랐으며 바르고 효율적이었다. 이듬해 이 급행차선은 33.5마일로 늘어났다. 기존의 버스노선은 노 선망을 통합하는 전략적 요충지에 '환승 정류장'을 만들어 보완했다. 이들 환승 정류장들 을 이용함으로써 승객들은 한번만 요금을 내더라도 먼거리를 이동할 수 있게 됐다. 1981 년 이같은 단일요금체계의 도입으로 저소득층들이 많이 이용하는 장거리 요금을 단거리 이용자가 보조하는 체계를 갖추게 된다. 1990년 기존의 시스템을 보완하기 위해 보다 빠른 버스체계가 갖춰졌고, 버스 튜브정류 장을 만들었다. 이 튜브정류장의 도입으로 버스는 비약적인 진보를 하게되는데 대기승객 과 버스 출입구가 같은 높이에 있게 돼 지하철과 같이 빠른 승차가 가능해졌다. 1992년 에 도입된 270명을 실어나를 수 있는 이중 굴절버스는 버스의 서비스와 용량을 더욱 획 기적으로 증대시키는 데 기여하게된다. 쿠리티바의 새로운 교통체계는 시의 재창조를 촉발시킨 동인이 되었다. 대중교통을 중 심으로 통합 교통체계를 구축하였으며 5개의 기본교통축을 구축하고 여기에 토지이용계 획을 결합시켜 나갔다. 5개의 기간(基幹)버스 시스템을 통해 대중교통은 대량수송 능력과 속도, 유연성을 확보 하게 되었다. 이 시스템의 기본 구상은 일반 버스노선과 연결돼 있고 어디서든지 쉽고 편하게 이용할 수 있는 통합된 대중교통 시스템을 구축하고 이것을 토지이용과 결합시킨 다는 것이었다. 이 시스템은 중앙전용차로를 만들고 일반차량의 진입을 완벽하게 통제하는 콘크리트 차단대를 설치하고 일반버스전용차로는 가로변 전용차로제를 도입하였다. 5개의 주 교통 축(axes)과 20개의 터미널을 통한 연계 시스템, 이것을 보완하는 지선버스(feeder bus) 시 스템이 쿠리티바 교통체계의 근간을 이루고 있는 것이다. 지난 30년 사이에 농촌지역에서의 이주민들이 3배 이상 증가하여 지하철 시스템이 필 요했지만 경제적 여력이 없으므로 이같은 버스 시스템으로 문제를 풀었으며 이것을 '땅위 로 다니는 지하철(above-ground subway)'이라고 자평하고 있다. 튜브 정류장(Tube Station, 하나당 약 3만5천불 소요)과 275명까지 태울 수 있는 이중 굴절버스 시스템 (Bi-Articulado, 대당 32만불에 VOLVO에서 수입함)을 도입하여 버스 수준을 지하철 정 도로 끌어 올렸다. '튜브 정류장(Tube Station)과 연계체제 구축(Network)'이 핵심인 버 스 시스템은 지하철 시스템을 창조적으로 적용하여 발전시킨 것이다. 지하철에서 얻은 발상을 토대로 '이용객을 수용할 수 있는 큰 정류장(big)을 설치했는데 여기에는 의자가 구비되어 있어 버스 이용자들이 독서를 하면서 편안하게 버스를 기다릴 수 있다. 또한 '승차하기 이전에 요금을 먼저 지불하는 방식(pay before ride)'이어서 승차시간을 줄였으 며 그로 인해 공회전 시간이 줄어 대기오염 방지효과도 거둘 수 있게 되었다. 승강장은 비를 맞지 않고 편안하게 대기할 수 있는 '안락함(comfortable)'을 고려했으며 배타적인 버스 전용차선을 이용하여 다른 교통수단보다 '빠름(fast)'을 추구했다. 뿐만아니라 '같은 높이에서 승차(same level ride)'할 수 있도록 하여 장애인도 이용이 가능하도록 했고 '한 장의 승차권으로 연계 이용이 가능(single ticket per trip)'해 저렴하게 환승 할 수 있도록 했다. 지하철 건설비의 1/80 수준으로 이같은 시스템을 구축한 것이다. 이들 핵심 '급행차로'를 통해 하루 평균 120만 통행을 소화하고 있어 교통량의 30%를 담당하고 있다. 이 버스는 일반버스가 시속 20km를 유지하는 것과 비교하면 이보다 휠씬 빠른 시속 32km를 유지하기 때문에 하루에 20만 시간을 시민들이 벌게 됐다고 평가받고 있다. 같은 시간에 기존의 버스보다 수송용량을 3.2배 늘린 것이다. 버스는 개인회사가 구입, 운영하는 완전 민영이며 시에서는 전용도로 등 도로 정비와 정류장 개설, 신호체계의 수립 등에 투자하여 시스템 정비를 담당하고 있다. 대중교통에 대한 원조는 전혀 없는 대신 오래된 낡은 차를 시정부가 구입하여 이를 교실이나 탁아소 등을 짓는데 재활용하고 있다. 쿠리티바시의 차량보유대수는 50만대로 수도 브라질리아 다음으로 높은 수준이다. 그러 나 통근자의 85%가 대중교통을 이용하며 연평균 에너지 소비량이 다른 도시들에 비해 25%가 낮다. 통근자들은 평균적으로 교통부문에 소득의 약 10%만을 지출하게 돼 교통비 용 절약에도 기여하고 있다. 자전거 도로망이 60마일 정도 구성되어 있는데, 자전거와 보 행자의 통행공간 확보를 위해 도로를 좁히기도 해 일부 자가용 이용자들의 불만을 사기 도 하지만 자전거 도로에 대한 시민들의 지지는 높다. 자이머 레네 시장은 이같은 시스 템을 갖추는 데 불과 6개월이 걸렸음을 지적하면서 거의 한 세대의 시간을 필요로하는 지하철 건설과 같은 낭비를 할 필요가 없다고 말한다. 이런 독특한 방식으로 쿠리티바는 교통문제를 거의 완벽하게 해결하고 있다. 쿠리티바 시의 자동차 보급율은 브라질의 다른 도시들보다 높음에도 불구하고 에너지 사용량은 훨 씬 적다. 토지이용 계획과 통합된 교통계획 시민의 거리(Citizenship Streets)라는 공간도 매우 흥미롭다. 토지이용계획과 교통계획 을 결합시켜 시민생활과 밀접한 행정, 시민과 가까운 정치를 지향하여 시민의 거리를 곳 곳에 만들어 현재 7개소에 이른다. 쿠리티바시는 "시민권은 곧 모든 시민의 동등한 기회 를 의미한다"고 보고 인구밀집지역에서 기본적인 공공서비스를 제공하기 위한 지역 행정 체계를 갖추어 시민들이 편하게 시청의 서비스에 접근할 수 있도록 하였다. 시민의 거리들은 행정부서의 사무실과 상가로 이루어져 있는 화사한 색으로 포장된 거 리를 말하는데 이곳에서는 주민들이 세금을 납부하거나 결혼 허가증을 받는 일, 다양한 조사를 받는 일 등의 민원을 처리하는 곳이다. 또한 이발, 식료품 구입, 헬스 등도 가능한 데 그 비용은 대부분 가게들의 임대료로 처리된다. 이들 거리에는 600여석을 갖춘 공개 극장이 있고 도서관, 야간법정, 컴퓨터 교육 등 1 불의 비용으로 받을 수 있는 직업교육 강좌도 있다. 이곳에서는 다양한 문화행사가 펼쳐 지고 있다. 이 거리는 모두 터미널 등 대중교통 중심지에 위치하여 도시계획의 통합성 (Integration)을 지향하고 있다. 재활용 프로그램 쿠리티바시의 재활용 프로그램은 '모든 것은 한 번 이상 사용할 수 있다' '쓰레기는 쓰 레기가 아니다'는 인식에서 출발하였다. 재활용은 '물건을 어떻게 다시 사용할 수 있는 것 인가를 파악하는 것, 그리고 그것을 사람들에게 교육시키는 것'으로 보고 다양한 시책을 펼쳤다. 그 결과 세계에서 가장 재활용이 잘 되는 도시가 되었다. 쿠리티바시는 재활용율이 70%로 미국 전체 10%, LA 25%에 비교해 볼 때 엄청나게 높은 수준이다. 재활용 쓰레기 와 일반 쓰레기를 분리수거하는 2원화된 체계를 갖추고 있고, 쓰레기통의 색깔, 수거차량, 수거인들의 복장, 수거일 등이 모두 다르다. 이 시에서는 이렇게 철저한 재활용 프로그램을 통해 하루 평균 약 1,200그루의 나무를 살리고 있다고 평가하고 있다. 시민이나 학생들의 재활용을 늘리기 위해 재활용 쓰레기 를 수거하면서 노트, 콩, 과일로 교환해주고 특히 부활절에는 달걀이나 초콜릿으로, 크리 스마스에는 케이크 등으로 교환해주는 배려로 학생들의 참여를 촉발시키고 있다. 쓰레기 이외에도 나무기둥은 사무실의 건축, 다리, 공공광장이나 공원의 건축에 쓰이며 오래된 전화기를 활용하여 공원을 만들기도 한다. 자원재활용 센터에서는 병과 캔, 플라스틱, 종이 등으로 분류하는데 여기에 고용된 사 람들은 장애인, 이민자들, 알코올 중독자들이다. 재활용 프로그램은 매립에 비해 비용이 더 드는 것은 아니지만 도시를 한결 깨끗하게 유지 할 수 있으며 농민과 가난한 사람들 에게 식사, 교통 서비스를 제공할 수 있다는 점에서 유리하다. 쿠리티바시는 환경교육에도 심혈을 기울여, 커리귤럼으로 짜여진 환경교육 프로그램은 지역사회와 학교에서 잘 활용되고 있다. 시가 만든 환경개방대학에서는 활발한 환경실천 교육이 이루어지고 있으며 그 교육 열기 또한 뜨겁다. 지난 1989년에 시작된 지역사회의 교육 캠페인은 쓰레기의 재사용과 재활용으로 인한 경제적, 환경적 장점을 주민들에게 인식시키는데 성공했다. 가정과 일터에서 "쓰레기 아 닌 쓰레기"의 분리수거에 90%의 주민들이 참여하고 있다. 이들 재활용 쓰레기는 시에 의해 수집되어 분류되며 재활용센터에 판매된다. 쓰레기 수거체계가 잘 갖춰져 있지 않 는 저소득층 거주 지역의 주민들은 그들 나름의 수집체계를 갖추어 이것을 시당국에 전 달하고 식량이나 버스표와 교환하고 있다. 주민의 삶의 질을 높이기 위한 노력 - 쿠리티바시의 '배움의 등대'와 도서관 세계 7대 불가사의 중 하나인 이집트 Alexandria의 등대를 본뜬 '배움의 등대(the Lighthouses of Learning)'를 지난 1995년부터 짓기 시작하여 현재 50곳에 설치되었다. 공동체의 안전을 위한 빛을 발하는 등대라는 개념의 배움의 등대에는 5,000여권의 책을 갖춘 도서관과 독서실이 구비돼 있으며 많은 시민들이 애용하고 있다. 한 등대당 18만불을 들여 만들었는데 Greca 현 시장의 "도서관을 짖는 것은 감옥을 짓 는 것보다 훨씬 적은 비용이 든다"는 말처럼 범죄율이 감소하는 효과도 얻을 수 있었다. - 풍부한 문화 인프라 쿠리티바가 다른 브라질 도시들과 달리 높은 수준의 문화 인프라 - 70여개의 도서관과 20여개의 극장, 공연장 등 -를 갖추고, 넓은 녹지공간과 공원의 확충, 문화유산의 보존, 재활용 프로그램, 다양한 환경교육 프로그램의 마련이 가능했던 것은 도시계획의 차이 때문이다. 다른 도시들이 얼마되지 않는 예산을 도로 확장에 쏟아 부을 때, 우리는 그 돈 을 도시를 시민의 것으로 만드는데 써 왔다. 그 결과 교통문제와 환경문제로 고민하는 다른 도시들과 달리 우리는 시민 만족도가 가장 높은 도시를 만든 것이다. - 오래된 건물의 보존 쿠리티바시에서는 오래된 건물의 보존을 통해 옛것과 새로운 것의 조화를 추구한다. 역 사 유산의 보존은 주된 관심사가 돼 왔는데 특히 건물의 외관 보존을 위해 노력함으로써 도시경관을 아름답게 유지하고 있다. 역사적 건물을 재개발로부터 보존하고 도시경관의 파괴를 막기 위해 건물의 높이를 제 한하고 문화지구와 자연지역을 보존하기 위해 Zoning과 경제적 인센티브제를 활용한다. 강력한 토지이용법률과 인센티브를 통해 공원과 녹지공간을 늘려 나감으로써 주민당 이 용가능 녹지비율을 1970년의 0.5평방미터에서 1992년에는 50평방미터로 10배정도 늘려 나갔다. 건물의 보존을 위해 외관은 그대로 보존하고 내부시설은 현대화할 수 있도록 하 였다. - 비 오염공업지대의 형성 고용의 분산과 지역경제 활성화를 도모할 목적으로 시 외곽에 '비오염 산업을 위한 공 단'을 조성해 400여개의 자동차, 전자, 통신업체를 입지시켜 지역의 산업진흥을 도모하였 다. 이 공업지역은 녹지대로 둘러쌓여 있으며 기존 도시와 완전히 구분지어 위치한다. 또 한 이 산업도시는 주택과 서비스, 레져공간을 잘 갖추도록 설계되었으며 공해산업의 유 치를 막았다. 이들 공업지역은 20만에 달하는 직접, 간접의 일자리를 창출하고 있다. - 보건 의료를 비롯한 기타 정책들 최근 몇 년동안 대규모로 인구가 증가하고 도시빈민들이 늘어나쟈 이들 빈민층을 대상 으로 한 교육, 의료 지원, 레크레이션 지원체계를 갖추어 주민 통합에도 기여하고 있다. 쿠리티바시는 180개의 주간보육시설을 갖추고 있는데 이곳에서는 6세 이하의 어린이 2만 여명을 돌봄으로써 여성들이 일할 수 있도록 하고 있으며, 아이들을 돌봄과 동시에 균형 잡힌 식사와 함께 의료 혜택을 제공하고 있다. 쿠리티바시는 의료보조 시스템으로 70개의 센터와 36개의 치과진료센타를 갖추어 상담 과 진료를 무료로 해주고 있다. 시민들의 접근성을 높이기 위해 보건관련은 교통 중심지 가까이에 위치하도록 계획했 다. 의료 시설을 24시간 개방하며 높은 서비스 수준을 유지하고 있으며 좋은 보건의료체 계와 환경 프로그램으로 유아사망률을 절반 이하로 줄였다. 채석장을 공연장과 개방환경대학으로 바꾸기도 했는데, 개방환경대학은 환경보전과 환 경이론과 관련된 교육 프로그램을 만들어 환경교육에 심혈을 기울이고 있다. 주부, 상인, 택시운전자 등 교육받는 사람들의 특성을 고려한 교과과정을 만들어 환경부문의 다양한 교육을 실시하고 있다. 쿠리티바시 도시개발의 교훈 쿠리티바의 도시계획을 배우기 위한 세계 여러 도시의 움직임이 활발하다. 브라질 내에 서만이 아니라 전세계적인 현상이다. 캐나다 토론토 전시장은 "캐나다 토론토에서 실시 중인 도시계획은 모두 쿠리티바시에서 배워 온 것"이라는 말을 하기도 했다. 뉴욕시는 지 하철에 대한 새로운 대안으로 저비용의 버스시스템을 실험하고 있다. 현재 세계 거의 모 든 나라의 도시 관리자들과 시장들이 그 경험을 배우기 위해 쿠리티바시를 방문하고 있 다. 환경도시 쿠리티바시는 대규모 도로와 거대 빌딩, 과시적인 프로젝트, 무분별한 개발전 략을 발전의 기본으로 보는 사고방식에서의 탈피해야 함을 말해 주고 있다. 중소도시의 운영이나 신도시 건설에서 넓은 도로 대신에 체계적인 교통시스템을 구축하고 이것을 중 심으로 도시 계획을 실현한다면 큰 효과를 거둘 수 있을 것이다. 쿠리티바시의 도시계획가들은 외국에서 둘러보러 온 많은 사람들이 대부분 겉모습만 보고 포인트를 놓치고 있다고 평가한다. 철학과 노하우 전체를 배워야 할텐데 겉핥기 식 으로 모방해서 핵심을 간과하는 경우가 많다는 것이다. 세계은행의 도시계획 전문가인 라이트만은 "단순히 생각을 바꾸기만 해도 물리적 환경을 변화시킬 수 있다"고 말한 적 이 있다. 쿠리티바는 이같은 놀라운 변화를 일궈낸 소중한 경험을 우리에게 제시해 주고 있다. 그동안 우리나라의 교통 시스템이 가진 가장 큰 문제점은 여러 다양한 교통 방법에서 의 불균형과 비효율에 있다. 도로교통에서 지나친 승용차 의존, 그로 인한 다른 교통 네 크워크의 비효율적인 이용과 혼잡, 환경훼손이 이루어지고 있는 것이다. 그동안의 교통정 책이 이동성의 증진에만 몰두하고 접근성의 향상을 포기함으로써 교통체계의 왜곡이 가 속화돼 왔다. 그동안 우리의 교통투자는 대부분 도로투자에 투입돼 왔는데 사실상 자가 용 승용차에 보조금을 지급하는 것과 마찬가지의 결과로 귀결되어 왔다. 도로가 신설되 면 그 도로의 대부분(70% 이상)을 장악하는 것은 또다시 승용차들이기 때문에 과도한 도 로 중심의 투자는 그것이 국가적인 차원에서 볼 때 경제적인 부담으로 작용하며 바람직 한 사회자본투자의 왜곡으로 귀결돼 왔다. 많은 지방자치단체들이 대중교통을 살리는 데 관심을 갖고 있지만 도로 투자에만 예산의 대부분을 쓰도록 강제하는 규정 때문에 대중 교통을 살리기 위한 실질적인 노력을 하지 못하고 있다. 교통투자의 왜곡으로 인한 사회 적 형평성의 침해 문제 역시 심각한 상황이다. 사회간접자본 투자의 필요성이 과도하게 강조되면서 경부고속전철 등 대규모 국책 프 로젝트들이 추진됐고, 전국 각지에서 수많은 고속도로 건설과 국도 확장이 추진돼 왔다. 결과적으로 교통부문은 가장 많은 예산을 소비하는 부문이 됐다. 그런데 자동차 산업의 로비로 추정되는 '보이지 않는 힘'에 의해 전체 교통투자의 70% 정도가 도로 부문에 집 중되고 있다. 휘발유와 경유 특별소비세인 교통세(심지어 시내버스에도 부과하는!)는 그 쓰임새를 규정한 교통세 배분에 관한 시행규칙에 도로에 67.5%, 철도에 18.2%, 항만에 0.4%를 사용하도록 명문화하고 있다. 수도권과 6대도시의 심각한 교통문제, 대중교통서비 스에 대한 시민들의 개선 요구를 감안할 때 이같은 규정은 사회간접자본 투자정책의 빈 곤에 다름 아니다. 교통세 배분 규정을 고쳐 도로부문에 쓰는 돈을 크게 줄이고, 도로와 철도의 균형을 맞추도록 해야 하며, 대중교통에도 교통세의 10% 정도를 투자할 수 있도 록 해야 한다. 이런 방식으로 교통투자의 합리화를 적극적으로 모색해야 한다. 자가용 교통량을 줄이기 위한 구체적인 목표 세우는 것도 중요하다. 교통부문의 에너지 소비를 줄이고, 자동차 오염물질의 총량을 줄이기 위해서는 무엇보다 자동차 이용을 절 대적으로 줄여야 한다. 교통량 줄이기는 수요관리의 항목들을 나열하고 그것들을 고립분 산적인 몇가지 정책들을 나열해서 하는 척 한다고 해서 될 수 있는 것이 아니다. 교통량 감축 목표를 구체적으로 세우고, 실행전략과 그 전략을 뒷받침하는 기본원칙과 방법을 세워야 한다. 현재와 같이 '몇년도에 얼마나 교통수요가 늘어나니까 그 수요에 맞는 도로 공급을 해야 한다'는 식의 수요추수형 접근방식에서 자가용 승용차 교통량을 줄이겠다는 교통수요 감축에 대한 전략목표를 설정하고 이를 구체적으로 추진해 나가는 정책적 의지 가 필요하다. 선진국이나 개발도상국에서 자전거와 녹색교통수단의 사용을 늘리기 위한 정책적 방향 으로 J. Kenworthy는 '보다 나은 대중교통 시스템' '교통진정(traffic calming)' '도시내 마 을만들기(urban village)' 등의 세가지를 제시하고 있다. 그는 이같은 세가지 전략을 적절 하게 조화시킴으로서 도시내 승용차 통행량 증가를 억제하는 것이야 말로 바람직한 교통 환경전략이라는 것이다. 그에 따르면 우선 대중교통과 녹색교통수단은 서로 긴밀하게 연 관돼 있으며 이 두가지 교통방식을 서로 강화하고 보완할 수 있는 환경 속에서 통합시켜 야 하므로 녹색교통의 활성화를 위해서는 대중교통을 더욱 발전시켜야 한다. 또한 자전 거와 보행이 활성화되기 위해서는 자전거 이용자와 보행자를 위한 환경의 질이 대단히 중요하다. 따라서 안전하고 자전거 및 보행자에 우호적인 도시환경을 만들고 차량의 속 도를 감소시키는 교통진정사업의 역할이 중요하다. 아울러 새로운 도시 사상에 입각하여 적정한 밀도와 복합적(mixed) 토지이용계획이 높은 수준의 보행과 자전거 이용을 만들어 낼 수 있다는 점에서 녹색교통이 중심적인 교통을 이룰 수 있는 보행 스케일의 콤팩트한 도시내 마을(urban village)들을 기존의 특정 도시지역 내에 만들어 나간다. 대부분의 교통투자가 도로 등 각종 건설 투자에만 집중되고 있음을 감안할 때 현재와 같이 구호 차원에 머무른 대중교통 우대정책이 아니라 실제로 대중교통 서비스의 질을 확보하기 위한 근본적인 대책이 강구될 수 있도록 해야 한다. 승용차 의존도와 보행·자전거의 역할, 휘발유 소비 사이의 상관관계에 를 분석한 Newman과 Kenworthy에 따르면 에너지 과소비형 도시(매우 높은 승용차 의존도, 대중교 통·보행·자전거의 역할 거의 없음, 매우 높은 휘발유 소비)와 에너지 저소비형 도시(매 우 낮은 승용차 의존도, 대중교통·보행·자전거가 자동차 보다 중요한 역할, 매우 낮은 휘발유 소비) 사이의 1인당 휘발유 소비는 각각 53,049MJ과 8,588MJ로 현격한 차이를 보 이고 있다. 이런 차이는 도시 내에서 보행을 비롯한 녹색교통수단의 역할이 얼마나 중요 한가를 상징적으로 보여준다. 의도적이든 의도하지 않았든 세계의 모든 도시에서는 정부가 취한 조치들에 의해 교통 량이 제한되고 있다. 이들 조치가 느슨해지면 교통량이 늘어나고, 이들 조치가 강화되면 교통량은 줄어든다. 다시 말해서 한 도시의 교통량은 어쩔 수 없이 받아들어야 하는 비 (降雨)와 같은 것은 아니라는 것이다. 결국 문제는 합리적인 정책 방향을 세우느냐에 달 려 있다. 도시는 문명의 창조성과 희망을 담은 요람이다. 우리의 도시들이 도시계획이나 시정(市 政) 운영에서 창의성과 혁신을 모색할 수 있도록 자치를 활성화하고 도시계획의 수립이 나 집행에 다양한 시민참여를 유도해야 한다. 이것은 시민을 도시의 주인으로 만드는 과 정이며, 이 과정에서 얻을 수 있는 풍부한 아이디어와 창조성은 도시의 활력이며 도시에 대한 주민의 애정을 키우는 핵심 요소일 것이다.